大方以为落到实处农业用地,农业部门详解农业

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今年中央一号文件提出“落实”农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法,关键在于“落实”二字。但是,现行土地管理法和农村土地承包法中,并没有规定独立的土地经营权。接下来,亟需通过修订现行法律的方式,依法推进“三权分置”改革,使改革成果能够以法律形式巩固下来;同时,一旦发生产权纠纷,或者土地经营权受到侵害,可以依法得到保护

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张红宇提出,聚焦农业供给侧结构性改革,牢牢把住农村改革制度是关键。一个好的制度是实现目标的基本路径,改革开放近40年,我们现在正实现现代化这个伟大的目标,农村的根本问题是农民问题,农民问题说到底是土地问题。总书记一再说深化农村改革,无非是处理好农民与土地的关系。土地的问题博大精深,今天因为时间关系,我也不展开了。

□ 本报记者 陈 磊

农业部经管司司长张红宇此前在接受《每日经济新闻》记者专访时表示,“‘三权分置’的改革重点,将重在放活经营权。通过土地制度改革、发展新型经营主体,有助于实现有效供给。”

在阐述为何聚焦农业供给侧结构性改革时,张红宇说,农业问题博大精深,我想聚焦于两个大的方面,一方面是关于理解和把握三权分置作为一个重大的创新,我们为什么要聚焦这样一个大的问题?大家都很清楚,2014年中共中央国务院下发了关于农民适度规模经营的文件,去年又下发了《关于推进农村土地所有权承包权经营权分置的意见》,这两个文件对新时期,特别是供给侧结构性改革、资源要素的配置。

□ 本报实习生 陈佳韵

当农民进了城,其承包地留在身后,退出与否及如何退出,成了“城里人”与“村里人”共同关心的话题。对此韩长赋表示,在农民退出承包地的问题上,现在只有少部分农民有此意愿。进城农民退出承包地,要有足够长的历史过程,我们要有足够的耐心。

张红宇认为,理解三权分置的理论有三个大的事。

“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法。”

他还强调,未来农业补贴的增量要向适度规模经营的家庭农场、合作社等新型生产经营主体倾斜。“引导土地流转、适度规模经营、发展现代农业、提高农业的质量、效益和竞争力,这是政策导向。”

第一个事,三权分置是时代要求,为什么是时代要求?第一,今天推出十个大的典型,坦率地讲,我们的领导去的地方比较多,我也去了很多地方,包括我们讲在三权分置方面的好的实践,比如湖北模式,安徽怀远的、四川成都的模式,在不改变原有承包权益的基础上,经营权更大范围内实施了,这是典型的三权分置。

这样的表述,出现在今年2月5日发布的中央一号文件之中,文件题为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。

“三权分置”让土地流动起来

“三权分置”,是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。

“三权分置”的演化由来是怎样的呢?

据韩长赋介绍,在改革开放之初,实行的是家庭联产承包责任制,所有权归集体、承包经营权归农户,此阶段被称之为“两权分离”。而现在,为了顺应农民无论是进入二、三产业还是进入城市,要保留自己的土地承包权,同时还想流转自己土地经营权的意愿,这样就形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。

在这个框架下,农村土地的所有权归集体所有,是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权,集体所有权是根本,农户承包权是基础,土地经营权是关键,这三者统一于农村的基本经营制度。

近日,中办、国办下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》),指出要坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权,这是中央再次以文件的形式,对“三权分置”予以确认。

韩长赋表示,“通过实行‘三权分置’,促进土地资源优化配置,让土地作为要素流动起来,培育新型经营主体发展适度的规模经营,推进农业的供给侧结构性改革,这样就可以为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。”

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《每日经济新闻》记者,“简单来说,就是把同一块土地,分为所有权、承包权和经营权。所有权是不能动的,承包权是稳定的,经营权叫做放活,可以流转,还可以拿到银行抵押,获得贷款。”

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第二个事是中央的要求。三权分置,2013年总书记第一次提出的命题,当年年底召开了中央农村工作会议,提出了相关的要求,责成相关部门好好研究农村所有权、承包权、经营权三权之间的关系。按照中央的要求,按照总书记的要求,去年我们发了一个文件,可以说这份文件是实践的反映,也是理论的创新。

根据2016年12月19日至20日召开的中央农村工作会议精神,农村土地制度改革,恰是配合农业供给侧结构性改革的一大重点领域。

“三权分置”怎么保障诸方利益

对于接手流转土地的新型经营主体而言,如何利用流转来的土地进行适度规模经营,并建立稳定的利益获取机制,被多方所关注。

在昨日的新闻发布会上,“三权分置”下的利益保障成为重点内容。

针对农民的权益,韩长赋给出了这样的表示,“农业补贴不会因为‘三权分置’而减少,只会增加不会减少。另外,现在在进行农业补贴的改革,改革的目的不是改少了而是改的更合理、更有针对性、更有有效性。基本原则是存量调整、增量倾斜。存量,已经给农民装到口袋里的钱,政府不会再掏出来。但是要优化,使它能够用的更好。”

另一方面,农村集体经济组织的权益也受到坚定保护。

农业部数据显示,目前我国农村集体经济拥有大量的资产,包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产,其中含有60多亿亩的耕地、草地、林地,2.86万亿元的经营性资产,《意见》强调要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位,在“三权分置”过程中,集体所有权必须得到更加充分的体现和保证,不能被虚置。

而对于新型经营主体而言,“三权分置”则通过“放活土地经营权、优化土地资源配置”的制度,促进规模经营和现代农业发展。

据韩长赋透露,截至今年6月底,全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩,已经超过承包地面积的三分之一,在一些沿海地区这一比例已经达到二分之一,经营耕地面积50亩以上的规模经营农户已经超过350万户。

围绕放活经营权,《意见》明确指出,在保护集体所有权、农户承包权的基础上,平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权,经营主体可以经承包农户同意,向农民集体备案后再流转给其他主体,或者依法依规设定抵押。当流转土地被征收时,可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。采用土地入股、土地托管、代耕代种,都是《意见》明确肯定的创新放活经营权、稳定经营者预期的实现路径。

说到放活经营权的问题,张红宇告诉《每日经济新闻》记者,“农业在当今已经不是弱质产业,只要生产效率足够高,可以带来并不输于其他非农产业的效益。通过土地制度改革、发展新型经营主体,有助于实现有效供给。”

第三个事是时代要求问题。土地家庭联产承包责任搞到现在,事实上农村土地的经营权过去大部分还是集中在农民手里。但到去年年底,全国土地流转面积已经达到4.1亿亩,占比达到30%。事实上,在承包权当中,已经有7000万亩部分和全部地实现了承包权和经营权的分离,所以我们讲三权分置是时代要求,中央有要求。

接受《法制日报》记者采访的专家认为,接下来,需要通过对现行法律法规进行修订,以细致、易操作的法律规定,保障“三权分置”改革顺利进行。

“两权分置”改为“三权分置”

2月5日,《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布,全文约13000字,共分6个部分33条。

其中第30条即为“深化农村集体产权制度改革”,落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法,则是排在该条第一位的改革内容。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《法制日报》记者,根据我国现行法律法规,对农村土地实行的是集体所有权和农户土地承包经营权“两权分置”,现在将农村土地分为集体所有权、农户承包权、土地经营权,实行“三权分置”,是为了促进土地承包权流转、发展现代农业的重要制度安排。

李国祥介绍说,在我国,农村集体产权制度改革,一个是围绕着稳定家庭承包经营,另一个是促进土地承包权的流转,这是中国的国情。

实际上,此项改革早有端倪。

2016年12月19日至20日,中央农村工作会议召开。

中央农村工作会议除了讨论2017年农村工作之外,还讨论了《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。

在对外发布的消息中,会议强调,推进农业供给侧结构性改革,关键在完善体制、创新机制,加快深化农村改革,理顺政府和市场的关系,全面激活市场、激活要素、激活主体。

其中,“深化农村产权制度改革”被专门提及。

中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵表示,根据2016年12月19日至20日召开的中央农村工作会议精神,为配合农业供给侧结构性改革,关于农村土地“三权分置”,会有更为详细的措施出台。

根据今年的中央一号文件,相关改革措施包括:加快推进农村承包地确权登记颁证,扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。允许地方多渠道筹集资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿等。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英对《法制日报》记者说,我国现行的农村土地制度,分为集体所有权和土地承包经营权,改革等于是把土地承包经营权分开,分为农户承包权和土地经营权。

党国英认为,改革是在坚持农村土地集体所有权的基础上,赋予土地承包权更多的权能,将土地经营权进行流转。

李国祥表示,对农民而言,尊重了农民的意愿,农民如果不再依赖土地而是要出去打工,可以在拥有土地承包权的基础上,把土地经营流转出去;农民如果想搞农业,可以通过土地经营权流转搞规模农业经营,发展现代农业;土地经营权还可以用来贷款,可以更好地投资农业、发展农业。

应对农村“人”“地”分离现象

资料显示,改革开放之初,我国在农村实行家庭联产承包责任制,将土地所有权和承包经营权分设,所有权归集体,承包经营权归农户,极大地调动了农民积极性,有效解决了温饱问题,农村改革取得重大成果。

近年来,随着工业化、城镇化深入推进,大量农业人口转移到城镇,农村土地流转规模不断扩大,新型经营主体大量涌现,土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。

基于此,2016年1月公布的《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中,已经提出“稳定农村土地承包关系,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,完善‘三权分置’办法,明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”。

到了2016年10月31日,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出,逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

该意见指出,现阶段深化农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,着力推进农业现代化,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,是农村基本经营制度的自我完善。

该意见还要求,要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。通过实践探索和理论创新,逐步完善“三权”关系,为实施“三权分置”提供有力支撑。

对此,党国英表示,今年中央一号文件提出“落实”农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法,关键在于“落实”二字,针对农民土地承包权主体和土地经营权主体分离的现象,也就是“人”“地”分离的现象,中央此前已经出台了相关政策,实践中也已经进行了探索和试点。

“现在的关键,是落实土地承包权,包括赋予承包权有什么样的功能,同时要明确土地经营权及建立流转制度。”党国英说。

尽快修订农村土地承包法

在专家看来,值得注意的是,现行土地管理法和农村土地承包法中,并没有规定独立的土地经营权。

例如,2003年3月1日开始施行的农村土地承包法中,仅规定了农村土地集体所有权和土地承包经营权。

李国祥告诉《法制日报》记者,土地管理法、农村土地承包法,都是当时“两权分置”下的法律制度,现在将经营权独立出来之后,怎么给经营权独立的法律地位,还是个空白。

李国祥认为,接下来,亟需通过修订现行法律的方式,依法推进“三权分置”改革,使改革成果能够以法律形式巩固下来;同时,一旦发生产权纠纷,或者土地经营权受到侵害,可以依法得到保护。

“要加快修法的进程。”李国祥说。

这一思路与国家立法机关的想法不谋而合。

2016年12月初,有媒体消息称,由全国人大农委负责牵头修改的农村土地承包法,目前已经形成修订草案征求意见稿。

修改重点是对农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并确立其法律地位。同时,就稳定农村土地承包关系并保持长久不变的具体实现形式、规范农村土地流转、维护进城务工农民的土地承包权益等作出规范。

根据中共中央有关文件精神,全国人大农委表示,待重要问题取得基本共识后,适时提请全国人大常委会会议审议。

党国英向《法制日报》记者表示,农村土地产权改革的制度设计,既要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用,提高土地资源配置效率;也要在尽可能与现行法律法规相衔接的同时,对不合时宜的法律法规作出修订。

党国英认为,修订农村土地承包法,需要按照“三权分置”改革修订相关法律法规,首先要把集体经济组织和村委会进行区分,也就是依法区分和明确农村的经济事务功能和公共事务功能;其次依法明确土地承包权和土地经营权,特别是对土地经营权的流转加以法律上的保护。

“还要按照市场化原则建立土地经营权流转制度。”党国英补充说。

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